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澳大利亞對太平洋島國安全穩定的作用 ——以所羅門群島為例

2018-08-30 知遠戰略與防務研究所 助理研究員/尚子絜 (國防戰略分析與評估中心)訪問次數:

【知遠導讀】2018年7月16-17日,由清華大學國際關系研究院主辦的第十一屆政治學與國際關系學術共同體年會在北京遼寧大廈舉辦。16日下午,知遠所助理研究員尚子絜參加了由廣東外語外貿大學周方銀教授組織并主持的“域外國家與太平洋島國發展:中國、澳大利亞、新西蘭的不同視角和作用”分座談,另有中國人民大學重陽金融研究院國際研究部陳曉晨主任、澳大利亞悉尼大學國際關系學院博士候選人薛野、華中師范大學政治與國際關系學院葉圣萱和中山大學國際關系學院大洋洲研究中心沈予加副研究員出席并發言。

四位發言人從不同主題出發,聚焦南太平洋地區,廣泛探討了域內和域外國家之間的政治博弈和互動模式。我所尚子絜助理研究員以所羅門群島地區援助團為案例,評估了以澳大利亞為領導、以太平洋島國論壇為基礎的地區干預行動對穩定所羅門群島局勢的作用,以及這次干預行動對澳大利亞和未來南太平洋地區安全合作的影響,下文為發言稿的部分節選。

所羅門群島民族沖突的背景

從1998年開始,在所羅門群島首都霍尼亞拉地區及至首都所在的整個瓜達爾卡納爾島爆發了瓜島人與馬萊塔人之間大規模、長時間的民族沖突。這場沖突的根源既有起自殖民時期的歷史原因,也有所羅門群島社會長期存在的結構性和制度性原因。

從殖民時期開始所羅門群島就面臨地區發展機會的嚴重不均衡,殖民者認為瓜島的地理條件更適合種植業發展,因此殖民者的經濟活動主要集中在這一地區,而居人口第二的馬萊塔島則成為外來勞動力的主要來源,20世紀之初就有大量馬萊塔人在種植園中務工,二戰時期美軍在瓜島的基地設施建設和戰后的種植業復興進一步吸引了外島尤其是馬萊塔島的勞動力遷徙并定居至此。直到所羅門群島1978年獨立前后,地區發展不均衡的問題依然沒有得到緩解,馬萊塔擁有全國總人口的31%,就業機會卻只占全國的7%。雖然同屬美拉尼西亞文化,但嚴重的經濟發展不均衡分化并強化了瓜島人和馬萊塔人的身份,到所羅門群島獨立都沒有形成統一的民族認同,被稱為“沒有民族的國家(states without nations)”,為民族沖突埋下隱患。由于缺乏民族認同,獨立后的所羅門群島民眾也沒有形成作為國家公民的身份意識,基于親緣關系和方言體系的地方主義盛行,瓜島和其他省份也一直在尋求更多的自治權,甚至呼吁改制聯邦。另外,瓜島內部也存在顯著的發展不均,威瑟海岸(Weathercoast)地區的基礎設施和公共服務落后尤為明顯,沖突期間的瓜島武裝分子主要來自這一地區。

大量的外島移民,大部分是馬萊塔族裔,引起了瓜島本地人的憤怒和不滿。一方面,大量的外島移民加劇了用地矛盾,馬萊塔人從個人手中購買的習慣土地因其集體所有的性質而違背習慣法,因此在土地所有者之間引發矛盾和沖突,而父系繼承制的馬萊塔人通過和母系繼承制的瓜島人通婚而獲得土地的事實同樣引發當地人的怨恨。另一方面,瓜島人作為土地所有者卻沒有從地方經濟發展中獲得公正的利益分配,建在瓜島的種植園只有2%的收益屬于土地所有者。同時,馬萊塔人和其他外島人隨著移民過程,逐漸在瓜島占據了商業領域到政府部門的很多重要職位。瓜島人深刻感到自身權利和尊嚴被剝奪。

最后,人口結構也是沖突的一個潛在原因。從1978年獨立到1993年,所羅門群島的總生育率基本維持在6以上,人口增長率在3%左右,到1998年,15-35歲人口占總人口比例達到約35%。所羅門人口的高度年輕化和島間移民使瓜島的年輕人口激增,這些年輕人、尤其是在經濟沖擊下失業的年輕人在民族沖突過程中成為武裝組織人員招募的主要對象和犯罪主體。

民族沖突爆發還有三個直接原因,第一個直接原因是所羅門政客漠視瓜島人的憤懣情緒和權利訴求,并為個人的政治生涯而利用民族矛盾。八十年代末出任總理的阿雷布亞(Alebua)曾對瓜島人提出的遣返非法定居者的訴求不予回應,卻在1998年出任瓜島省長一職時,才為了獲得民眾支持和鞏固自己的政治地位而煽動民族情緒。武裝組織瓜島解放陣線(Guadalcanal Liberation Front,GLF)的前領導人哈羅德·凱克(Harold Keke)曾明確指控阿雷布亞雇傭了他和其他來自威瑟海岸地區的武裝組織領導人。

其次,所羅門群島以自然資源,尤以原木采伐為主,且伐木業主要受亞洲資本控制。從六十年代開始,所羅門群島的原木產量顯著攀升,到九十年代產量翻升20倍,出口量也在1990年到1996年間翻了一倍,遠遠超出森林資源可持續發展的警戒線。而由于產業主要受亞洲資本把控,1998年亞洲金融危機給所羅門的伐木業和宏觀經濟造成了明顯的沖擊,亞洲伐木商的需求大幅減少,并在2000年跌至谷底,回落至九十年代初的水平。經濟過度依賴某一產業及某個資本來源造成了所羅門群島經濟面對貿易和金融風險時的脆弱性,進而導致其國內安全的不穩定性。

民族沖突爆發的第三個直接原因被認為是政府內部伐木業利益相關者的推波助瀾。隨著伐木業對所羅門群島經濟的重要性不斷增強,在伐木商和所羅門政客之間形成了清晰的利益鏈條,前者通過向后者行賄操縱所羅門的政治局勢,在事實上成為影子政府。1994年,由于時任總理比利·希里(Billy Hilly)試圖對林業進行改革,以馬馬羅尼(Mamaloni)為首的一批與伐木商緊密關聯的政客通過不信任投票成功扳倒希里政府,而馬馬羅尼政府的盟友和前部長都曾披露這一過程存在賄賂投票人使之改變立場的事實。1997年上任的前總理烏盧法阿盧在亞洲發展銀行、世界銀行和國際貨幣基金組織的支持下承諾加強對伐木業的管制,再次嘗試對完全不可持續的伐木業進行改革。因此,1998年爆發并不斷升級的民族沖突被認為是伐木業利益相關者在多次針對烏盧法阿盧不信任投票宣告失敗后,為打擊并推翻其政府而對民族矛盾加以利用。

1998年后期開始,瓜島上逐漸出現有組織的暴力行為,最終發展成由多個武裝組織共同構成的伊薩塔布自由運動(Isatabu Freedom Movement, IFM),恐嚇和驅逐來自外島尤其是馬萊塔的定居者,至1999年中,據估計有兩萬人被驅離在瓜島的定居點。雖然英聯邦秘書處組織了調解,但伊薩塔布自由運動領導人并沒有在協議上簽字,繼續驅逐馬萊塔居民。到2000年早期,首都霍尼亞拉地區的馬萊塔人自發組織了馬萊塔鷹部隊(Malaitan Eagle Force, MEF),在一些馬萊塔政客的支持下,實際控制了霍尼塔拉地區,使之成為瓜島的馬萊塔飛地,同時與馬萊塔族裔占多數(75%)的皇家所羅門警察部隊串通,攻占了警察部隊在霍尼亞拉的軍械庫,最終于6月實施政變,逼迫烏盧法阿盧辭職。

10月,在澳大利亞和新西蘭的協助下,沖突雙方簽署了《湯斯維爾和平協議(Townsville Peace Agreement)》。35名來自澳大利亞和14名來自新西蘭的非武裝警察、軍人和文職人員,以及其他幾名來自太平洋島國的代表組成了國際和平監督小組(International Peace Monitoring Team, IPMT),其職責之一是收繳槍械。根據協議,凡配合上繳者可免于刑事訴訟及民事責任,但由于監督小組規模小、非武裝且權力有限,因此效果不理想。而據協議派發的賠償金則被腐敗官員盤剝,同時大量馬萊塔鷹部隊的前武裝分子加入皇家所羅門群島警察部隊新組建的特別任務與救援分部(Special Task and Rescue Division, STAR),在執法部門的庇護下繼續犯罪活動。監督小組2002年撤出所羅門群島,但暴力活動一直未有停止,直到2003年以澳大利亞為領導的所羅門群島地區援助團進行干預。

澳大利亞的威脅感知和心態分析

事實上,在索加瓦里政府向澳大利亞求援之前,烏盧法阿盧曾于2000年和2001年先后兩次向澳大利亞求援,但時任總理霍華德兩次都拒絕直接干預。2003年政策發生重大轉折的根本原因是澳大利亞政府對地區安全威脅的認識,及對其在地區安全領域的角色定位出現了變化。

第二次世界大戰期間,域外力量借助澳大利亞毗鄰地區的島嶼和群島海域作為跳板對澳本土發動攻擊,這對澳大利亞戰后對該地區的威脅感知影響深遠。冷戰時期,非盟友域外大國對其毗鄰地區的滲透和影響仍然是澳大利亞所面臨的最大威脅。七八十年代島嶼國家獨立之初,太平洋島國本身沒有能力進犯澳本土,澳大利亞針對島國的戰略焦點之一是防止蘇聯滲透和建設軍事基地。另一方面,認為威脅都主要集中在了澳大利亞以北,包括來自印尼和中南半島共產主義擴張,和美蘇爆發全面戰爭的可能。所以,這一時期澳大利亞對毗鄰地區的威脅感知以國家行為體為主體,以意識形態對抗為主題,并以蘇聯、印尼為主要假想敵,太平洋島國內部的穩定和發展并不在其關注重點之列。與此相應,澳大利亞在地區安全方面的主要任務就是在盟友領導下以聯盟為基礎參與東南亞地區的遠征作戰。到越南戰爭以后,美國在亞太地區的力量逐漸收縮,澳大利亞則以本土防御和戰略拒止為主要方向,因而,主動對島國內部發展和穩定進行干預的動機較弱。

九十年代末期,從印尼到東帝汶到巴布亞新幾內亞再到所羅門群島,澳大利亞毗鄰地區的國家陸續出現政治動蕩和武裝沖突。毗鄰地區國家的內部發展和穩定問題密集地進入澳大利亞的視野,繼而出現了“不穩定弧(arc of instability)”的概念,最初用以代指印尼,隨后逐漸囊括了東帝汶、巴布亞新幾內亞和整個美拉尼西亞地區(所羅門群島、瑙魯、斐濟、瓦努阿圖)。這一時期,澳大利亞介入了一些地區沖突,參與并領導了聯合國授權組建的東帝汶國際部隊(International Force East Timor, INTERFET)的和平行動,也在協調布干維爾島和巴布亞新幾內亞的關系中發揮了重要作用,但同時,澳大利亞采取干預措施的出發點更多來自當地發展和人道主義的角度。然而,經過在東帝汶的和平行動,澳大利亞對自己在毗鄰地區安全領域的定位發生了一個比較重要的轉變,這是澳大利亞首次領導多國部隊對其毗鄰地區進行干預。澳大利亞曾期待美國能在條約框架下施以援手,但發現盟友對其毗鄰地區的沖突問題并不感興趣,美國沒有直接派遣部隊參與多國部隊的行動。美國前副國務卿理查德·阿米蒂奇(Richard Armitage)曾在一段講話中表示,美國人不了解南太平洋,將收起多管閑事的手,將它留給澳大利亞。美國對南太平洋的態度無疑給澳大利亞的心態帶來了沖擊,美國作為盟友的可信度被動搖,澳大利亞更加傾向于主動承擔毗鄰地區安全領域的領導角色。

2003年,霍華德政府對干預所羅門民族沖突的態度轉變同樣出于對威脅感知的變化,911事件和2002年巴厘島爆炸都讓澳大利亞將毗鄰地區國家內部的不穩定問題與地區恐怖主義的蔓延,繼而與澳本土和公民的安全問題相聯系,促使澳大利亞采取更加主動的地區干涉主義。時任澳國防部長布倫丹·納爾遜(Brendan Nelson)就曾表示,所謂的“不穩定弧”不僅僅意味著澳大利亞有責任阻止人道主義災難并提供人道主義救援,還意味著澳大利亞不能讓這些國家成為跨國犯罪和恐怖主義的天堂。霍華德也于2002年和2003年分別通過ABC廣播表示如果現在不對所羅門群島進行干預,后期產生的跨國犯罪和恐怖主義都將更難以解決且代價高昂,而如果他有證據表明外國的恐怖分子可能襲擊澳大利亞,則他會選擇發動先發制人打擊。

另一方面,所羅門群島的國家結構在民族沖突的沖擊下雖不至于完全崩潰,但卻被特權階級所顛覆和利用以滿足個人利益,同時國家管理經濟、提供服務和維持法律秩序的能力也被顯著削弱,這些事實使所羅門群島被視為一個失敗的國家(failed state)。面對一個極易被犯罪分子和恐怖分子所利用的失敗國家,澳大利亞的干預手段也不再僅限于武裝干預,而是在此基礎上以自由民主政府為藍圖,以西方國家能力為標準,由國家構建的方式消除安全隱患。這一思路與冷戰結束后西方大國逐漸將安全與發展問題相捆綁的國際戰略思想相吻合,同時也確定了澳大利亞作為該地區最大的西方文明國家在干預行動中的領導地位。

911事件和2002年巴厘島爆炸促成澳大利亞在毗鄰地區安全領域的思維轉變,轉向更加積極主動的干預和地區安全領導地位。而多年之后,經過多次成功的干預嘗試,暗含在澳大利亞歷史、民族心理和本能中的戰略拒止沖動已經悄然轉變為地區安全保證了。

 

[責任編輯:huangxx]

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